在清入主中原之前，辽、金、元、明几代的北京城区域的划分和管辖，采取的是里坊制。辽南京“城中二十六坊，坊有门楼，大署其额”。金中都开始从里坊制向坊巷制转変，金中都有开阳东坊、开阳西坊、显忠坊、延庆坊等。元大都时实行开放式的街巷制，依据的是前朝后市的营城规则，把大都城划分为50个坊。比如，保大坊，在枢密院北，相当于今天王府井大街一带；大同坊、文德坊，以其取义，在今天的东城区国子监一带。元大都划分的各个坊，均以街道为界，还设有坊门，作为各个坊的标志，但坊墙已经消失。明代北京城的居民区仍以坊相称，坊下称铺，或称牌、铺，内城25坊，外城8坊。
明末北京城平面图
满族统治者定都北京后，采取了一系列的政策来强化清廷对北京的控制，以稳定其统治。首先，清统治者全盘接受和占据了明朝帝王的紫禁城，作为大清国皇帝生活起居和从事政治活动的中心。其次，为了显示其作为征服者、统治者的优越的社会地位，同时也是为了加强对京城安全的控制，满族统治者实行了旗民分城而居的城市管理政策。
顺治元年（1644年）五月二日清兵入城，六月十日便由摄政王和硕睿亲王诏谕:京城内官民房屋被圈者，皆免三年赋税。其中有与被圈房屋之人同居者，亦免一年。从进城到发布上谕，不过一个多月的时间，足见清统治者急于将八旗兵丁安置于城内的迫切心情。当年十月，顺治皇帝在即位诏书中则明确表示:“京都兵民分城居住”，为“合行条例”的内容之一。这是清统治者第一次明确地提出旗民分城而居的告示。清廷在最初还是实行积极倡导原居住在内城的汉族居民迁移出城的引导政策，到顺治五年（1648年），情况发生了重大变化，八月十九日，顺治皇帝颁布谕令，“凡汉官及商民人等尽徙南城”。这道谕令标志着清朝政权以强制的手段，彻底地实行旗民分城而居的管理政策。与此同时，将八旗军兵按方位驻守，以环拱紫禁城和皇城。满族八旗分别驻守于内城的四周，其中镶黄旗在安定门内，正白旗在东直门内，镶白旗在朝阳门内，正蓝旗在崇文门内，正黄旗在德胜门内，正红旗在西直门内，镶红旗在阜成门内，镶蓝旗在宣武门内。
清代北京城平面图
从此，北京城的居民分布和城市社会格局产生了重大变化，形成了清代北京特有的以城市居住空间区隔的不同的居民板块结构，并对清代北京的发展与北京文化的形成产生了重大影响。为确保旗民分城而居的政策得以落实，清王朝对内城汉族居民的搬迁做出了具体的规定，对原来居住于内城的汉族官民，其房屋不管是拆掉另行修造，还是直接将房屋卖给八旗兵丁，均由户部和工部派人对原房屋“详查房屋间数，每间给银四两”。核准后，“令各亲身赴户部衙门，当堂领取”。而搬迁的时间，明确规定为，“定限来岁岁终搬尽”。为推动和刺激内城居民加快搬迁进度，清廷又做补充规定，除了原房屋任其拆卖和按房屋间数领取银两之外，“有土地者，减免赋税一半，无土地者，减免丁银一半”。与此同时，还派工部、五城御史核查南城官民空地，择址造屋。就这样，原内城居民纷纷举家外迁，搬到北京外罗城的宣南坊一带居住。当然，在搬迁过程中，汉族的平民百姓饱受盘剥，但又无可奈何。
满族统治者在北京实行的旗民分城而居政策，使得北京城的居民区布局和城市的发展产生了根本性的调整和改変，形成了一个全新的城市布局。以往人烟稀少的北京外罗城，由于旗民分城而居的政策，大量汉族及其他民族官员、士绅外迁并居住于此，变得熙熙攘攘，在这里产生了丰富的城市社会生活、主要的城市经济生态和旺盛的文化活力，构成了北京城市发展的主体。尤其是在南城居住着大量的汉族官员、社会贤达和文人雅士，使得这里形成了一种全新的文化氛围，并逐渐构筑起新的士文化体系一一宣南文化，同时也构成了崇文门、前门一带的北京商业区域，造就了清代北京城繁荣的商业经济。
清顺治朝实行的旗民分城而居所构成的北京城市居民结构的变化和城市居民板块化的发展，在北京城市的发展历程中是一次重大的转折，对北京城的政治、经济和文化的演变历程有着重大的影响。如果按照朝代说，顺治一朝对北京最大的影响和作用，就是在北京实行旗民分城而居的政策。这种在城市空间中人为地圈定一个特殊的居住区域，并采取相应的城市管理政策和人口控制政策，在中国历史上也有类似情形，但是像清代北京涉及这么大的范围、采用如此强硬的手段，的确罕见。
人们通常说的清代北京城中，真正具备城市功能和城市活力的，是北京的外罗城。而北京内城在当时成为皇家及满族贵族、八旗兵丁混居在一起的“大杂院"，已经不再是真正意义上的城市了，基本上不具备城市的功能，只能说是北京城的一个特殊的区域。清代北京城的这一变化，可以说是北京城历史上最为特殊的一个阶段，也是清代北京与明代北京、元大都、金中都乃至辽南京城最大的不同。今天我们讨论清代北京，很多人往往容易忽视清代北京城的这种变化，研究北京城的重点没有对外罗城的这一板块给予足够的重视，实际上，清代北京真正的“京城”就在这个区域。
